污染物排放进入“持证”时代

2016年11月21日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》(简称“实施方案”)，实施方案对完善控制污染物排放许可制度、实施企事业单位排污许可证管理作出总体部署和系统安排，是我国污染物排放管理的重大改革举措。这意味着现行的固定污染源管理制度将被重新定义，污染物排放从此进入“持证”时代。

摸索20余年终于尘埃落定

根据实施方案，排污许可证是“企事业单位在生产运营期接受环境监管和环保部门实施监管应当遵守的主要法律文书。”

从上世纪80年代起步到如今的尘埃落定，我国为了使这“一纸法律文书”更好服务于环保事业，也摸索着走了20多年的路。

“我国从上世纪80年代后期开始，各地陆续试点实施排污许可制，向约24万家企事业单位发放了排污许可证，取得初步成效。但总体看，排污许可制在推动企事业单位落实治污主体责任方面的作用发挥不突出，环保部门依证监管不到位。”环保部副部长赵英民坦言。

环保部原总工程师杨朝飞此前在接受采访时曾对媒体表示，“从上世纪70年代起，中国的环保制度建设就起步了，可以说门类早就比较齐全了———从事前预防的，到事中、事后监管的，都有了。这些制度在不同层面上发挥了一定的作用，也在不同的阶段解决了一些紧迫而突出的环境矛盾，可是最大的问题，围绕着污染源的不同环境管理制度之间衔接不上。”

加快排污制度改革也成为环保部门近年来工作的重中之重。

一年前，环保部部长陈吉宁也表示了许可制改革的最终目标：以排污许可制度为核心，整合各项环境管理制度，建立统一的环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理;实行一企一证;实行“一证式管理”。

“长期以来，一些排污单位积极主动治污的主体责任意识淡薄，偷排、漏排以及超标排放等违法违规问题时有发生，直接导致一些地区生态环境质量恶化。实行最严格的环境保护制度，必须紧紧扭住企事业排污单位排污行为不放松，强化源头严防、过程严管、后果严惩。”陈吉宁表示。

排污许可制度改革自此也步入快车道。

据报道，2016年1月11日，环保部成立了排污许可证实施领导小组，并设置了综合组、大气组和水组3个工作组，由赵英民负责牵头，这也意味着排污许可制度改革正式全面启动。

推动企业由“要我守法”到“我要守法”

11月21日，历时将近一年研究制定的《控制污染物排放许可制实施方案》（简称“实施方案”）正式发布。

在陈吉宁看来，实施方案对完善控制污染物排放许可制度、实施企事业单位排污许可证管理作出总体部署和系统安排，是全面深化生态环境领域改革、推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容，是加强生态环境保护工作、改善生态环境质量的有力举措。

一纸证书，到底会带来哪些改变？

专家表示，它不仅仅是挂在墙上的一张“证”，而是规定了固定污染源的排污申报、排放标准、监测方案、环保设施监管和限期治理以及违法处罚等诸多内容的一本“小书”。

“改革后的排污许可证是每个排污单位必须持有的‘身份证’，是企事业单位生产运行期排污行为的唯一行政许可，是排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的基本依据。”陈吉宁表示。

按照方案要求，企事业排污单位应当及时申领排污许可证，向社会公开申请内容，承诺按许可证规定排污并严格执行，同时加强自我监测、自我公开，并自觉接受监督，排放情况与排污许可证要求不符的，及时向环保部门报告。

同时，《方案》提出，要衔接整合相关环境管理制度，将控制污染物排放许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度。通过实施控制污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度，实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变，范围逐渐统一到固定污染源；有机衔接环境影响评价制度，实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管；为相关工作提供统一的污染物排放数据，提高管理效能。

“要通过排污许可证实施，建立从过程到结果的完整守法链条，推动企事业单位从‘要我守法’向‘我要守法’转变，全流程、多环节促进企事业排污单位改进治理和管理水平，主动减少污染物排放。”陈吉宁说。

陈吉宁同时指出，改革完善和实施好控制污染物排放许可制，使之成为固定污染源环境管理的核心制度，有利于全面落实排污者主体责任，有效控制污染物排放，持续提升环境治理能力和水平，加快改善生态环境质量。

“以前国内的情况是守法者会吃亏。”山东泉林纸业有限公司副总经理贾明昊说：“至少短期内的市场竞争是这样，超标排放、偷排就意味着节约成本，急功近利的恶性竞争会导致产业落后和环境污染的恶性循环，而一个好的制度设计是应该让守法者得到好处，从而自觉自愿守法。”

2020年基本完成各行业排污许可证核发

按照实施方案的部署，到2020年，我国就要完成覆盖所有固定污染源的排污许可证的核发工作。所有企业都要持证排污，按照所在地改善环境质量的要求承担相应的污染治理责任，企业对其排污行为依法应承担的法律义务要在排污许可证中予以确定。

有专家解释说，排污许可证的发放其实也包含了两层含义：其一，它是用来约束企业的，企业要“按证排污，自证守法”；其二，它也是用来约束政府的，环保部门要“依法发证，依证监管”，重点在于作为一项制度要如何保障执行。

为此，赵英民表示，就环保部门而言，发放排污许可证一是要明确排污许可管理的范围。将制订并公布排污许可分类管理名录，明确实施排污许可管理的行业类别及企事业单位规模。二要在实施步骤上分行业、分阶段推动。

“2016年底，率先在火电、造纸两个行业推动排污许可改革，同时在京津冀试点地区开展钢铁、水泥行业，在海南开展石化行业排污许可证试点，为全国实施奠定基础。2017年要对大气十条、水十条确定的重点行业企业核发排污许可证。到2020年，基本完成各行业排污许可证核发。”赵英民表示。

    为了方便社会监督，赵英民表示国家将在2017年基本建成全国排污许可证管理信息平台，将排污许可证申领、核发、监管执法等工作流程及信息纳入平台，对排污许可证和企业的主要产污设施、排放口进行统一编码，逐步完善固定污染源排放的时间和空间信息数据。

“同时在制度安排上加大信息公开力度。除企业公开信息外，政府及时公布监管执法信息;环保部门还将公布无证和不按证排污的企事业单位名单，纳入企业环境行为信用评价。”赵英民说。

    陈吉宁表示，建立控制污染物排放许可制涉及面广、改革任务重，要有序有力统筹推进，将控制污染物排放许可制建设成为固定源环境管理的核心制度，建立系统化管理机制，实现对企业环境行为的“一证式”管理，有效控制和减少污染物排放，持续推动生态环境质量改善。

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