黄河“几字弯”是指黄河经甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西5省区所形成的“几”字形生态经济区域，其地理范围涵盖5省区接壤地带20个市县，总面积近55.7万平方公里。该区域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河“几字弯”攻坚战作为新时代“三北”工程三大标志性攻坚战之一，事关我国生态安全、事关强国建设、事关中华民族永续发展。黄河流域最大的矛盾是水资源短缺，最大的问题是生态脆弱。实施流域综合治理是打赢“几字弯”攻坚战的关键。
实施流域综合治理的重要意义
流域综合治理是黄河“几字弯”生态保护的客观需要。黄河“几字弯”生态区以干旱、半干旱地区为主。在长期的气候变化和人类活动的影响下，该地区土地荒漠化、盐碱化和水土流失的范围不断扩大，是一个典型的生态脆弱区。习近平总书记强调：“治理黄河，重在保护，要在治理。”黄河“几字弯”作为治理的重中之重地区，更需要加速统筹规划，强化流域综合治理，实现水资源高效利用，推进区域社会经济发展。
流域综合治理能减少发展的生态制约。黄河“几字弯”是一个以结构性和工程性缺水为主的缺水区域，并且在时间和空间上都呈现出不均衡的特点。黄河“几字弯”都市圈在地方经济迅速发展的同时，也存在着水资源短缺、水土流失、土地荒漠化和盐碱化等一系列生态问题的制约。而流域综合治理能够解决以上生态问题对生态保护和经济社会高质量发展的制约，保障民生与工农业发展用水，助力城市生态与经济协同发展。
流域综合治理为黄河“几字弯”提供统一的资源配置。区域利益与地方利益之间存在宏观性与微观性、同一性与差异性、集中性与分散性等矛盾，使得区域合作中的地方利益冲突难以避免。黄河“几字弯”经济区分属于5个省区，各地资源大同小异，产业结构具有同构化，在资源配置与协调方面存在较大缺陷。这就直接造成了产业和项目的结构比较单一，导致企业抗击市场风险的能力降低，资源浪费和利用效率低下；同时企业在利益的驱使下，盲目追求短期利润，造成严重的安全生产和环境问题。通过流域综合治理，则可以大大增强政府宏观调控的能力，实现资源的统一配置，促进黄河“几字弯”区域生态环境的可持续发展。
流域综合治理的基本措施
完善管理体制。加强黄河“几字弯”流域综合管理，要构建中央统筹调控、部门协同监管的管理体制，对流域管理体系进行完善。通过对流域管理模式的健全，既可以加强各区域间的横向沟通与协作，防止重复管理和真空状态，还可以改变流域管理职能分割、职权分散行使的状态，推进国家流域水环境治理体系和治理能力现代化。对黄河“几字弯”水资源管理、水生态保护、水污染防治、水文化营造和水安全构建等工作进行统筹协调。完善跨区域、跨部门、多层次的协同监管机制，由于流域水环境监管保护工作复杂，在流域内不同区域、不同部门之间，可以采用签订跨区域、跨部门合作协定的方式，将联合执法、边界执法等工作制度化和常态化，加强黄河流域综合治理，助力打好黄河“几字弯”攻坚战。
健全多元主体协同治理机制。黄河“几字弯”流域综合治理牵涉到多个利益主体，包括各级政府、相关企事业单位、社会公众等，这些利益主体之间存在高度集中、关联性强等特点，因此黄河流域综合治理体系的高效运作，必须遵循“利益平衡”的基本原理。要探索多种方式鼓励多元主体参与到流域综合治理中去，充分调动多元主体参与流域治理的积极性，借民智、集民力，实现多元主体协同治理。要保持多元主体参与黄河流域治理的诉求表达渠道畅通，广泛听取多元主体在重大决策、规划制定等方面的意见和建议，提升政策制定的民主性、科学性和有效性。通过优化多元主体的利益分配和资源配置，健全多元主体协同治理机制，加快黄河“几字弯”流域综合治理进程，促进黄河“几字弯”地区生态和经济高质量发展。
优化流域生态补偿机制。在现有的制度框架下，应加强流域内各行政区域之间的协作，完善流域横向生态补偿机制。可通过建立一个统一的生态补偿协调平台，对流域生态保护过程中出现的利益关系、资金分配等问题进行统一管理。可由相关省区和部门共同组成监督机构，对生态补偿制度的落实情况进行监督，并对流域生态环境保护情况作出评估。构建流域多元化、市场化的补偿机制，采用以政府为主导、以市场为导向的多种方式进行生态补偿，加强对相关配套制度的完善与执行力度，提升流域内各行政区域生态补偿效率。利用生态补偿机制达成黄河“几字弯”各省区共享共建，通过资金、土地和服务等其他要素在流域内的流动缩小各省区之间的差距，实现黄河“几字弯”地区协同发展目标。
构建司法协同保护机制。打好黄河“几字弯”攻坚战不仅要依法打击犯罪，更要始终坚持“生态优先、绿色发展”的原则以及恢复性的司法理念，最大限度地实现停止侵害、消除影响、恢复生态的目标。司法协同保护机制将为流域协同治理提供全方位的司法服务和保障。应进一步加强流域内执法司法联动，扩展流域司法职能，并在此基础上探索构建跨区域联防联控司法协同机制。通过执法与司法紧密协作，推动黄河流域综合治理工作。此外，环境检察的专门化趋势日趋明显，检察机关在环境保护治理工作中职责变得更加清晰，作用也变得更加突出，针对黄河流域存在的突出问题，开展了一系列的专项检察工作，形成了提供高质量生态环境保护的检察模式。检察机关要始终秉持“慎诉”的刑事司法政策，把恢复性司法理念融入到认罪认罚从宽制度的适用中去，通过对环境公益诉讼的专业化监督，提高对黄河生态环境的保护效率，这不仅有助于最大限度地恢复黄河流域的生态环境，也有助于推动区域经济持续健康发展。
作者单位：中国地质大学（武汉）公共管理学院
