破解“民告官”难题仍需改革持续发力

随着全面依法治国的深入推进，行政审判工作进入了一个新的阶段。近年来，安徽省高级人民法院积极探索行政案件管辖制度改革、庭审实质化改革等，最大限度优化审判环境，助力法治建设进程。改革的过程中也面临“案件集中容易、法官集中难”、当事人滥用诉权等问题，亟待通过进一步深化改革破解。

健全行政审判工作机制

2013年7月1日，安徽淮南市大通区居民马某因不服淮南市某分局管理处罚的案件，在淮南田家庵区人民法院立案受理。这是安徽省行政诉讼案件相对集中管辖试点工作实施以后受理的第一起集中管辖案件。淮南市行政区划共包括五区一县，2013年6月起，安徽省高院在淮南市田家庵区人民法院开展行政审判工作集中管辖试点，由田家庵区法院管辖五个区的行政诉讼案件。

“审理异地案件，法官在办案时顾虑少了很多，来自各方面的压力和干扰也小了很多，行政机关的优越感大打折扣。”田家庵区法院行政庭庭长申恩国说，也正是由于政府部门放下了架子、积极应诉、主动协调，大多数行政纠纷才得以解决，当事人合法权益得到保障。2014年、2015年，田家庵区法院受理的行政诉讼案件中，异地案件占一半以上，受案数达近年来峰值，案件和解率逐年上升，上诉率逐年降低，集中管辖成效明显。

2014年起，安徽省高院在全省范围进一步推进行政案件管辖制度改革，探索行政诉讼案件集中交叉管辖，在皖中、皖南、皖北分别指定一个中院及下辖一个基层法院集中交叉管辖全省一审和一审上诉行政诉讼案件，在案件管辖上彻底打破了行政区划界限，实现了被诉行政机关所在地与案件管辖地的完全剥离。

“目前暂定三个试点，分别是合肥铁路法院，芜湖经开区法院，蚌埠禹会区法院，该方案去年已得到最高法批复，即将进入组织实施阶段。”安徽省高院审判委员会委员、行政审判庭庭长周辉介绍说，由于人员编制、财力物力有待完善，将先行启动市场监管、劳动保障、环境保护三大领域六类案件的集中交叉管辖。

推进庭审实质化改革是安徽省高院完善行政审判工作机制的另一重要抓手。审判委员会亲自审理或旁听重大案件的庭审，解决“审者不判”“判者不审”的问题，落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求。

“庭审实质化首先是行政诉讼案件开庭审理常态化，强化庭审功能，将庭审重心切实转移到合法性审查上来。”周辉说，随着全省行政诉讼类案件激增，现在每个法官平均每天至少开两个庭，“不仅如此，我们还严格落实审委会委员亲自审理案件，院、庭长带头办案，就拿我自己来说，以往一年也办不到20件案件，今年仅一季度就办理了15件。”

仍存难题待解

司法改革是一个系统工程，在人财物统管改革尚未完全落实到位情况下，“案件集中容易、法官集中难”问题难以回避。数据显示，2011年至2015年，安徽全省法院共受理各类行政案件31627件，审结30066件。新修改的行政诉讼法和立案登记制实施后，行政案件出现“井喷”式增长，增幅位居各类案件之首。2015年安徽省法院行政案件同比上升60.4%，高于同期全省法院案件增幅近30个百分点。

周辉说，目前安徽全省法院行政审判法官共370人，审判力量难以完全满足工作需要。今年以来，安徽省高院行政庭8名主力审判人员平均每人已办理120件案件，从审查到开庭再到最后做判决书，大部分都是由审判人员一个人完成。要想推进行政案件集中管辖的改革步伐，相关法院的人员编制、机构设置、物资经费保障等方面都需尽快协调落实。

为方便群众诉讼，新修改的行政诉讼法拓宽了行政案件受案范围，但一些当事人滥用诉权问题也随之凸显，恶意诉讼、重复诉讼、无理缠诉等现象增多。

“有的当事人提起诉讼的目的不是依法维权，而是借此表达不满，并向行政机关施压，以实现自我利益最大化。”周辉说。安徽宣城市市民徐某因房屋拆迁问题，在2014年1月至2015年5月间，分别向有关行政机关申请信息公开250多次，涉及部门下到县区上及部委，经行政复议后，向法院提起政府信息公开诉讼40余次。另外，很多不符合规定的诉讼代理人有意当庭提交代理请求，浪费司法资源，干扰了正常的诉讼秩序。

此外，行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉率虽有提升，总体仍较低，“告官不见官”“出庭不出声”时有发生。有的行政机关参与行政诉讼的意识不强，有的指派不了解、不熟悉案情或法律知识缺乏的工作人员作为委托代理人，以致在庭审中不发表或者不能充分发表意见。据统计，自新修改的行政诉讼法实施以来，安徽全省行政机关负责人共出庭1448人次，出庭率仅为20%，但较法律修改前的3%已有大幅上升。

从源头上预防行政争议的出现

据统计，2014年至2015年，在审结的一审案件中，判决行政机关败诉的1806件，败诉率为16.9%，主要集中在民政、房屋登记、房屋征收拆迁等类型上。

安徽省高级人民法院副院长周榕表示，行政机关败诉原因主要有行政行为程序不合法、行政行为证据不充分、行政管理事项适用法律不准确、执法主体不规范、应诉不力等主要原因。

“有的行政机关不遵守或者不严格遵守法律规定的行政程序，导致行政行为存在程序瑕疵甚至程序违法。”周榕说，如该听证的没听证，该适用一般程序的却适用简易程序，该申请法院执行的却自行执行，“程序问题在行政处罚、土地征收、房屋征收、强制拆除等行政行为中较为突出。”

此外，周榕指出，一些行政机关行政不作为依然存在。有的怠于、延迟、消极履行法定职责或拒绝行政相对人提出的履行职责申请，这一现象在保护公民人身权、财产权以及政府信息公开类案件中较为突出。

“近年来，安徽各地法院一方面强化对行政行为合法性审查，另一方面主动延伸和拓展审判职能，通过诉前协调、编发行政审判白皮书、判后答疑、提出司法建议、形成联动机制等形式，帮助行政机关提高行政执法水平。”周榕说，行政机关应依法及时清理规范性文件，完善重大决策法律风险评估制度，着力加强案件多发领域执法工作，充分发挥行政复议的监督纠错功能，严格落实行政机关负责人出庭应诉规定，加强执法主体建设，规范行政执法行为，提升执法水平，从源头上预防行政争议的出现。

 责编：三丰 李世娜