一元口罩行政处罚法律分析

2020年2月12日，湖北省洪湖市市场监督管理局一则处罚消息引起了各方的热议——该局认定华康大药房销售一次性口罩，购进价格0.6元/只，销售价格1元/只，涉嫌哄抬价格，决定没收违法所得14210元，罚款人民币42630元。

对此，不少网民留言认为，1元/只的口罩实在算不得“哄抬物价”，在“一罩难求”的疫情期间，洪湖市市场监督管理局的处罚太过于严厉。有的法律人士认为这种处罚合法，有的专家认为这种处罚有失公允。

城乡发展规划研究专业委员会法律服务中心副主任、法学副研究员王辉才对该案进行了详细研究，认为这虽是一个小的案例，被处罚方也认罚，但是却反映出有关行政执法方面不依法进行行政处罚问题，需要以此作为典型案例，推动依法行政执法。

首先，我们没有看到湖北行政机关具体的行政处罚决定书，但从行政机关的回复来说是依据《湖北省市场监管局关于新型冠状病毒感染的肺炎防控期间有关价格违法行为认定与处理的指导意见》。

而一些网友、媒体采访的部分法律人士，认为这是法律、法规，处罚是有法律依据的，据此人们从法律规定不合理角度认为这是一个恶法，这种认识是错误的。从法律角度来看，《湖北省市场监管局关于新型冠状病毒感染的肺炎防控期间有关价格违法行为认定与处理的指导意见》只是一个地方行政规范性文件，不是法律，也不是行政法规。

行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。行政规范性文件不是随意发布的。2018年12月，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称《意见》），全面推行行政规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力。

《意见》指出，要确定纳入行政规范性文件合法性审核的标准和范围，明确具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门或者机构。审核机构要充分发挥合法性审核机制对确保行政规范性文件合法有效的把关作用，认真履行审核职责，根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核，也可以根据实际需要由本级人民政府确定的审核机构进行审核。

正因为如此，2020年2月1日国家市场监管总局《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》中规定：“在本意见出台前，省级市场监管部门或者其他有关部门经省级人民政府同意，已经就认定哄抬价格违法行为作出具体规定的，继续执行。”也就是说湖北省市场监督局出台的行政规范性文件，需要经过省级人民政府审核通过才可以。

从本案来看，该文件是否是经过和湖北省人民政府审核通过并不清楚，但是湖北省人民政府的官方网站中，根本查不到该文件，没有对外公示。从这个角度看，该文件的出台本身和执行就可能存在不合法性问题。如果没有经过省级政府的审核同意，按照国家市场监管总局《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》，应当参照国家市场监管局文件的指导意见，根据国家法律、法规规定予以执行。

本案应当适用的法律是《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国行政处罚法》，这两部法律均是全国人大制定的。适用的法规是《价格违法行为行政处罚规定》，《价格违法行为行政处罚规定》是国务院制定的。法律、法规、规章、行政文件之间没有矛盾的，均可以执行，有矛盾的，首先是执行法律。法规与规章、行政性文件有矛盾的，执行法规的规定。

《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（三）项规定：经营者违反价格法第十四条的规定，“利用其他手段哄抬价格，推动商品价格过快、过高上涨的，”“责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照”。在这里，根据该行政法规的规定，适用该条进行处罚，一是需要违反规定，哄抬价格，二是还需要有“推动商品价格过快、过高上涨的”的法律后果出现。

从本案规定来看，经营者所确定价格，与当时当地政府所确定的市场价格相吻合，政府所确定的当地口罩价格在一元左右。而另据湖北仙桃市政府网站消息，2002年2月14日，仙桃市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部7号令发布，要求口罩销售出厂价实行政府指导限价，一次性医用口罩价格不得高于1.20元/片，非医用口罩价格不得高于1.00元/片就是很好的例证。

而经营者以一元价格销售非医用口罩，是在政府的有关指导价格范围之内，没有导致口罩商品价格过快、过高上涨。反过来说，该价格符合市场规律，也就不是哄抬物价行为。由此可见，法规规定的两个行政处罚的条件，作为被处罚的经营者均不具备，从而不应当进行行政处罚。

《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定： 行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。而本案件经营者将口罩销售价格确定在一元左右符合市场价格，也是市场上普遍能够接受，并被大多数网友称作是良心价格，不存在社会危害性。因此，行政机关这种处罚也违反了《行政处罚法》第四条规定，行政处罚不能成立。

值得指出的是， 2020年2月1日国家市场监管总局《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》是对上述法律法规的理解适用意见，该意见规定:疫情发生前未实际销售，或者1月19日前实际交易情况无法查证的，经营者在购进成本基础上大幅提高价格对外销售，经市场监管部门告诫，仍不立即改正的。可以认定是哄抬物价。

而什么是“大幅度提高”，由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，在案件查办过程中结合实际具体认定。这种指导意见与《中华人民共和国行政处罚法》第四条和《价格违法行政处罚规定》第六条规定的内容一致，是合法的。

而《湖北省市场监管局关于新型冠状病毒感染的肺炎防控期间有关价格违法行为认定与处理的指导意见》简单规定没有原价的，销售加价不得超过15%，超过15%就是哄抬物价，这种规定没有综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，不符合行政处罚法和价格违法行政处罚规定，因而执行该规定认定哄抬物价，直接处罚不合法。

这起案件的出现，并不是偶然的，不是执法过度，而是反映了一些执法者对于法律法规不认真研究，简单执法，滥用执法权力，对于公民、法人会由此造成损害，也会给法律法规的尊严和人们对法律的敬畏带来不利影响。依法治国，依法抗役，准确理解法律规定的内涵，正确适用法律，以法律定分止争，才能实现全面依法治国的目标。

城乡发展规划研究专业委员会法律服务中心供稿