高质量发展，如何从空间角度布局？

我国幅员辽阔，各地自然条件截然不同、环境承载能力千差万别。十八大以来，国家不再提倡所有地方都要大开发、大发展，而是按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的要求来推动。各地应找到适应自身条件的发展路径，在发展中实现经济、人、自然三者间的协调。（《中国经济大讲堂》 20181122 高质量发展，如何从空间角度布局？）

杨伟民：高质量发展，如何从空间角度布局？

我国幅员辽阔，各地自然条件截然不同、环境承载能力千差万别。既要经济发达、产业兴旺，又要保护生态、减少开发，还要不断满足人的生活需求，因为受到资源自然条件的限制，这对许多地方来说，难度是相当大的。

各地如何找到适应自身条件的发展路径？如何在发展中解决经济、人、自然三者间的矛盾如何解决？不同地区间因功能定位不同造成的发展差距又该怎样弥补？如何从空间的角度探索全新的高质量发展思路？《中国经济大讲堂》特邀政协第十三届全国委员会经济委员会副主任杨伟民为您深度解读。

嘉宾简介

杨伟民，政协第十三届全国委员会常委、经济委员会副主任，中央财经领导小组办公室原副主任，长期从事经济理论和生态文明理论研究，在中国发展规划、产业政策、体制改革、生态文明建设等领域提出了许多颇具价值的见解。

以下为演讲核心内容

什么叫作空间发展，在一定空间实现经济发展、可持续发展、人的全面发展之间的协调，实现人、经济、生态环境的协同。我们经常讲的发展有三个：第一个是经济发展，经济发展就是增加GDP，对吧？当然其实经济发展并不仅仅等于增加GDP，但是多数人认为经济发展，衡量标准是GDP；第二，人的发展，我们或者经常讲叫社会和谐发展，是人民日益增长的对美好生活的需要，这就是人的发展；第三个就是可持续发展，或者简单说生态环境保护。三个发展都很重要，但是如果不加区分地落到一个空间，就会带来不同的问题。

青海玛多和北京各自面临怎样的发展难题？

我这一生做了很多调研，但是2007年8月8日到8月12日，在青海玛多县的调研是我一生当中最难以忘怀的一次调研。玛多县平均海拔4270米，玛多县是三江源的源头，黄河的源头县之一。这个县有4700多个湖泊，号称千湖之县。在上世纪八十年代的时候，玛多县曾经是全国的首富县。但是在2007年，我到玛多调研的时候，它已经变成了全国最贫困的县之一。玛多县一棵树也没有，一棵庄稼也长不出来。所以这个地方到底怎么发展？如果要增加GDP（国内生产总值），那只有多放牛和羊，但是多放牛和羊的结果造成了生态的破坏。当时国务院制定了一个三江源生态保护和修复的一个规划，第一期投资60个亿来修复这个地方。但是这种地方如果要是大家都不放牛和羊了，那么牧民干什么？吃什么？你只有到了三江源，到了玛多县，你才能找到正确的发展路径。现在，玛多县已经作为三江源国家公园的一部分，应该是每户农户都有一名做了生态工人。生态工人干吗？就是从过去放牧变成守牧，守卫的守了。过去的狩猎，比如说打猎变成现在的守猎，也是守护的守。变成生态工人，然后保护这一方水土，保护生态留给我们下一代。当然不光是留给我们下一代了，其实对我们当代人的生活也起着决定性的作用。

还有一个是北京，北京现在是2170万人口，面积1.64万平方公里，但是山区有一万多平方公里，剩下的6400平方公里是平原。北京现在6400平方公里的平原当中，接近50%已经变成了高楼大厦，或者我经常用一句话叫“变成了一块水泥板”。如果按照过去的开发速度接着开发下去，我们曾经计算过，大概到2050年6400平方公里的平原面积将会变成一块密不透风的一个大水泥板。

那么再看水，北京这个城市的城址的变迁，一直跟寻找水资源有很大的关系。比如说在春秋战国时期的蓟城，它当时设在现在的和平门那一带，因为当时用的是永定河下游叫莲花池的水，当时永定河是一个鱼脊形，有一块水，现在莲花池还有。到了元代那个地方水不够用了，可能水道改了等等，开始用玉泉山和昌平沙河的水。玉泉山有一块乾隆题的大匾“天下第一泉”，现在还有泉水声。但是到明清以后，沙河的水和玉泉山的水也不够了，所以又开始往南移，开始用潮白河的水。新中国成立以后修了两个大水库，现在仍然在用，一个是官厅水库，一个叫密云水库。这两个水库大体上的容量都在40多亿立方米。但是密云水库从来没有装满过，最低的时候密云水库只有7亿立方米水，密云水库的垫底库容大概4.5亿立方米，也就是说在最危急的时刻，密云水库只能调出2亿立方米水，但是北京每年缺10到15亿立方米水。怎么解决呢？在南水北调来之前靠两个办法，第一个超采地下水，但是带来大面积的地面沉降；第二个办法是修了京石应急调水工程，花了140多个亿，从河北石家庄附近的黄壁庄等4个水库，每年向北京调水4亿方。但是修了那个水库，它的后果是滹沱河基本没有水了。滹沱河没有水以后带来的危害，就是整个华北南部地区地下水严重地下降。所以，像北京这种水土资源的状况下，如果继续不顾条件地去集聚经济、集聚功能，当然人也就会来，污染也会来，所以北京到底应该怎么办？应该怎么发展？这个也是一个难题。

十八大以后总书记做出的一个重大战略决策，就是京津冀协同发展。作为北京来讲干什么呢？疏解北京非首都核心功能，功能走了，人走了，然后对资源环境的压力就减轻了，至少对水资源的消耗就减轻了。简单说就是疏解功能、减量发展。北京新的一轮总体规划，就是一个减量发展的规划。

再举一个例子，比如说深圳，深圳是我们国家经济发展的一个榜样了，创新驱动率先实现了转型升级，经济发展很好，可持续发展也不错。深圳的空气质量一直排在全国的前列，是它的地理、地貌、地形所决定的，但是人的发展面临很大的困境。深圳实有的人口大概是2100万，深圳面积接近2000平方公里，其中一半是山地和水面，也就是说变成水泥的地方已经占到了整个深圳面积的50%，没地方可开发了。深圳总人口是2000万，深圳的房子总共是1000万套（间）多一点，因为有些不能按套来算，其中商品房的面积占的比例并不是很大，只有16%左右。剩下的人住在哪里呢？80%的人住在租赁住房里头。租赁住房又分成两类：一类是城中村，这个是占大头的；还有一类 20%左右的人，是住在工厂集体宿舍当中。也就是说深圳大多数人没有房子，没有那种功能齐全、环境优美的商品房。城中村的房子、工厂的宿舍可想而知，大家都知道会是一种什么样的居住环境。所以，经济发展再好，但是如果人的居住问题解决不了，何谈人的发展！也就是说在一定的空间必须处理好经济、人和生态环境保护的关系，不能够过于强调某一个方面，也不能够过于忽视另外一个方面。强调经济发展可能会牺牲人的发展和可持续发展，如果就强调保护环境、可持续发展，人的发展怎么办？

如何通过生态产品将绿水青山变成金山银山？

什么叫作生态产品？过去我们对产品的定义有一些狭隘，认为产品就是经过劳动加工后得到的东西，有劳动对象，然后要经过劳动加工，没有劳动加工就不能叫产品，没有价值。但是问题在于，我们需要呼吸空气，需要水，需要良好的环境，需要宜人的气候，从人的需求来讲，我们需要这些东西。西方经济学不研究这个方面，它研究稀缺的资源怎么样有效利用来满足人的需要的问题。它们认为空气和水不是稀缺的，而是无限供给的。但是现在来看，空气和水都不是无限供给的。 十九大报告讲，我们要提供更多优质生态产品来满足人民对美好生态环境的需要。美好生活当中的一部分就是对生态环境的需要。

改革开放40年来，中国经济大发展 大大地增强了提供农产品、工业品、服务产品的能力，但是提供生态产品，特别是优质生态产品的能力是下降的，这是中国的实际情况。所以，中国的下一步就要向生态文明迈进，必须要把生态产品定义为产品。也就是习近平总书记说的“绿水青山就是金山银山”。怎么样能把绿水青山变成金山银山？生态产品是有价的，跟工业品、农产品和服务产品一样，本来都是可以卖出价格的，可以把绿水青山变成金山银山的。

塞罕坝通过了近五、六十年的努力，把过去荒山秃山的地方变成了几十万亩的一片人工林。现在的塞罕坝通过间伐林木、旅游就可以实现把整个塞罕坝地区的经济循环起来。过去，中国的林场基本上都是是亏损的，国家年年要补钱。生态地区究竟怎么样能够解决好当地的发展问题呢？在保护生态同时又能够实现当地老百姓的脱贫甚至今后的致富，我认为有以下几个途径：

一、中央财政购买生态产品。三江源地区每年为下游地区无偿提供600亿立方米的清洁水， 如果当地要在三江源上面修一个大坝，你不拿钱我不放水，当然他们不会这么做，国家也不会同意这么做。但现在并没有对这600亿立方米的水进行补偿。 中央财政今年一共拿了721个亿，用于对全国主体功能区规划确定的重点生态功能区的县给予生态补偿，平均一个县大概1亿多，实际上是中央财政代表13亿人民向生态地区购买生态产品。人家提供生态产品了，你本来就应该去交钱，这是一种产品之间的交换。

二、地区之间的生态价值补偿。比如纽约和纽约州，纽约的用水是上游的两个州提供的，从上个世纪六、七十年代开始，纽约市和纽约州就开始向上游的两个州交了5亿美元，用于转变农业发展方式和修建农村的污水处理厂等等，这就保障了纽约和纽约州的清洁用水问题。如果它们不花这个钱，纽约就要花60亿美元来建一个净水厂，这实际上是地区之间生态价值的交换。中国现在已经有了这样比较好的案例，浙江的千岛湖大概60%的水源是从安徽进来的，千岛湖是浙江重要的水源地，特别是杭州地区的重要水源地，如果一旦被污染就会很麻烦。所以安徽、浙江各拿1个亿，中央财政掏5个亿，提出的协议：如果安徽的水进入到浙江都保持在二类，那这7个亿元都给安徽，如果低于二类的水进入到千岛湖，就把那7亿元人民币交给浙江。

三、生态地区出售用水权、排污权、碳排放权。这个需要是比较久远的，也是全国性的。十八届五中全会中央关于十三五规划建议，要建立用水权、排污权、碳排放权，还有用能权的初始分配制度。中国13亿人，接近14亿人，排放二氧化碳的权利应该是一样的。但是现在除了给企业以外，没有按照十八届五中全会说的那样，按初始分配制度把 用水权、排污权、碳排放权、用能权分配给全国的老百姓。如果西藏、青海也分配到一定的排污权、碳排放权，很显然，他们用的是很少的。假设一个人是100立方米的二氧化碳，西藏、青海可能都用不了，因为他们也不开车，骑个马悠悠哉哉地唱着歌放点牛和羊。但在北京、上海就不行，这些地区天天开车。这样的话就要缴碳排放的钱，把这些钱补给生态地区的人群，这就解决了问题，像三江源地区，关于未来的生活保障问题和生活水平提高问题。谁排放的二氧化碳少，钱就应该给谁。

第四，生态产品的溢价。通过修复生态被破坏的地方，使土地更值钱了，可以卖出更高的价格。成都曾经做过“府南河治理”，或者叫“锦江治理“。有一条流经整个成都市区的河流，在没有治理之前，河两岸的一亩土地是30万元人民币，整治之后，变成300万元，溢价10倍。增加的这270万元是因为治理了府南河，环境好了，地就值钱了。我今年年初到太原，看了它的西山生态修复的情况。西山过去是煤炭塌陷区、建筑垃圾的堆积场和其它的一些生活垃圾的堆积场，山体都被破坏了。后来太原开始实行生态修复工程，把西山划成了十个森林公园，交给了一些国有企业和一些民营企业进行修复。现在已经修复得很好了，过去的照片和现在照片比较有天壤之别，过去的模样已经看不到了。有一个民营企业老板就投了十几个亿。他为什么要投这个项目？以后这钱怎么回来呢？因为山西出了一个政策，允许在你修复的土地上开发20%的土地，其中，10%用于基础设施，剩下的10%用做搞其它的一些建设，比如住房建设等。所以，那个民营企业老板修复完那块地之后，我估计那个地方的生态产品的溢价至少要10倍，甚至20倍、100倍都不止，完全可以把投入的那十几亿人民币收回来，这就是用一种新的市场化办法来修复生态环境。大家知道，十九大报告当中有一句话，建立多元化、市场化的生态补偿机制，说的就是这个意思。那些几十年甚至几代人破坏的生态环境，让我们这一代人去修复的话，靠财政那点钱根本不可能，所以必须要采取多种途径。

生态产品的价格可以在市场交易当中实现。像刚才讲成都府南河的治理，治理完了以后，土地拍卖，大家认为值300万，他就买了。不是人为去定价，而是通过治理完以后大家在市场上去卖的时候，通过竞价的方式去得到。还有一类像碳排放权这种东西，未来要分成两类，分到企业一部分，分到地区一部分。地区实际上代表个人了，分完了以后也在市场进行交易。比如说，假设我代表一个北京，然后你代表一个西藏。我需要大量的二氧化碳的份额，我就向你购买，咱俩讨价还价，最后达成一个一致价格，这跟其它产品价格形成实际上是一样的。有些现在我定义成去购买，就是刚才讲的中央财政花721亿，给全国重点生态功能区采取生态补偿的这种办法来购买生态产品，这只是我的一个定义。但实际上它到底值多少钱呢？你说600亿水，光三江源就提供600亿水，按1立方米1元钱至少600亿。你给青海，你给了吗？当然现在青海相当一部分资金或者说绝大部分资金都是中央财政掏的，但是它并不是以这个名义掏的。今后如果大家有这样一个理念和概念以后，就要转到这个上面来。所以不同的路径，它决定价格的方式是不一样的，但是总的来讲，我觉得按照市场经济的规律来，由市场来说话，买卖双方来决定。

十八大以来，习近平总书记主持审定了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山等国家公园体制试点方案，提出把全国2%的国土空间还给大熊猫、东北虎、藏羚羊。为什么国家不再提倡所有地方都要大开发、大发展，而是按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的要求来推动？从洞庭湖3万亩“私家湖泊”围堰被拆除，到陕西秦岭违建别墅被整治，过去以发展的名义行违规之事。现在提出的空间治理能否破题？

如何通过空间规划为高质量发展提供支撑？

经济学上是不讲空间均衡的，这是经济学上一个漏洞，我希望今后能有人把这个漏洞补上。

经济学必须抽象，我们假设，经济学抽象掉了青藏高原和东部地区的海拔差距。大家知道，青藏高原基本上没有什么GDP（国内生产总值），因为平均海拔4000米，喘气都困难，无法去搞经济建设。所以，想让西藏超过广东，或者缩小和广东的差距，基本上是不可能。所以，在制定政策的时候，如果像搞经济理论一样，抽象掉海拔、温度这样的一些差距，就会犯历史性的错误。大庆的同志跟我讲，当时大庆还没有机场，好不容易请了一个法国人来投资，但他第二天早上就走了，因为这个投资的法国人说，冬天的大庆太冷了，没法继续搞。我曾经在日本留学过，有很多日本朋友，我问你们为什么不到东北去投资，他们回答，东北要盖那么厚的墙，每年要烧6个月的暖气，成本太高。现在东北人为什么跑到三亚去？那是他们用脚投票的结果，他要寻找生态产品。

既然各地区的自然条件不一样，集聚经济和人口的能力不一样，所以，在一定空间之内必有一种主体功能，要么是提供工业品和服务产品，要么是提供农产品，生态产品，现在人类所需要的产品基本上就是这几大类。后来编制了全国主体功能区规划，就是按照开发方式，把全国960万平方公里划定成优化、重点、限制、禁止这四类区。如果按照开发内容，优化和重点开发地区未来就是中国的城市化地区。城市化地区就是要集聚经济和人口，提供工业品和服务产品，然后提供税收。日本的税收和就业都是三大都市圈提供的，其它的地方可能都是农产品地区和生态地区。

当然，城市化地区也不可能都是提供工业品和服务产品，必须也提供一部分农产品和生态产品，这样才能保持空间结构的合理性。经过限制开发和禁止开发后，这些地区会变成农产品的主产区，或者是重点生态功能区。

农产品主产区很显然是提供农产品，当然，也可以提供生态产品，提供一些服务产品和工业品，但是数量跟城市化地区的差距就很大了。

重点生态功能区主要是提供生态产品，也提供一些农产品、服务产品和很少量的工业品。

禁止开发区又不一样，禁止开发区只有一种功能，就是提供生态产品。

2010年国务院通过主体功能区后，后来的十八大、十八届三中全会、五中全会到十九大把主体功能区逐步再提升，从过去的规划变成了战略，现在作为一个制度来去执行。也就是说主体功能区在中国已经是我们社会主义市场经济的条件下国家治理体系当中的一个重要制度，未来要落实这个制度还有很多事情要做。比如像成渝地区，这个1亿人口的地区应该发展为成渝的城市群， 集聚经济和人口。如果都到别的地方去，既给别的地方带来很大的压力，同时所在城市群也发展不起来。 可能到2035年或2050年，如果中国未来能有十个左右或者七、八个像长三角这样的大城市群，我觉得中国的经济就会进一步地上一个大台阶。

2003年，我到过德国、荷兰，当然我去过不止一次了，专门考察它的规划。斯图加特就像一个森林中的城市一样，走着走着森林了，再走着走着城市了。然后他们把一张大图给我摊在桌子上，每一寸土地做什么都划得清清楚楚，这就变成了约束人的行为准则。中国现在的空间规划离那个还有差距，比如说河流边上、湖泊的边上都盖了些大别墅，圈起来了，那是侵犯公众利益的。引水渠、河流、湖泊都是全体人民的，《宪法》规定是全民所有的，这样一圈，变成了富人区、别墅区，只有几个人获利，而我们却没法看了。

习近平总书记讲雄安新区要创造雄安质量。其实在空间上讲得很清楚，把每一寸土地规划清楚了以后再开工建设，现在我们不要速度要质量，让雄安给未来城市树立一个雄安质量。过去我们经常讲产业结构调整、经济结构调整，但是空间结构调整现在还没有提到议事日程。但实际上，我们已经干了很多，像退耕还林、退耕还湖、退耕还草，就是把经过多年开发的生产空间、农业耕地 恢复到原来的生态空间上去，实际上都是把农业生产空间变回来。因为从农业与生态空间比例来看，生产空间偏多，生态空间偏少，这样做就避免随意划分土地搞开发、搞房地产。

我们过去都是按照领域、产业来进行治理，交通由交通部治理，农业由农业部治理，森林由林业局治理，都是纵向的，但是所有部门纵向的事放到一个空间的时候可能就会矛盾了，就冲突了。今后应该在产业或者是纵向治理同时，要树立空间治理的思路，来促进人口、经济、资源环境相协调，也就是说促进空间发展的治理模式，就是空间治理。

十八届五中全会提出以市县为单元，编制自然资源资产负债表，包括一个县到底有多少林、多少草原、多少水、水质是什么程度等，现在正在试点。现任的领导干部走了之后，比如你当县委书记干了5年，除了GDP（国内生产总值）增加，还得看当地的自然资源到底是负的还是正的，如果是负的，那对不起，别升官了，因为你用破坏牺牲自然资源或者生态环境的代价来取得了经济的发展，是不值得提倡的。自然资源资产负债表不能够由正转负，你至少要保持平衡。

责任编辑：付丁